特色小镇之我见

发布时间:2018-09-10 来源:农民日报

关键字:智慧农业 现代农业 农业物联网 农业信息化 特色小镇

2016年是名副其实的特色小镇年,“忽如一夜春风来,千树万树梨花开”,2017年遍地开花的特色小镇建设备受争议,经过各地的不断实践、专家的系列解读,对特色小镇认识日趋理性。

特色小镇的出现,是中国产业和城镇发展的必然规律,是产业发展积累到一定程度与城镇发展达到一定水准后的客观现象。世界产业和城镇发展历程中出现的各类小镇也证明了这一点。

当前依然还存在着对特色小镇似是而非的认识,如特色小镇与特色小城镇、特色小镇与建制镇、特色小城镇与建制镇等是什么样的关系?这些看似简单的问题,着实弄糊涂了不少基层干部群众,以至于对特色小镇的关心演变为两件事,一是圈多大面积,二是取一个叫得响的名称,陷入了“圈镇造特”运动。

有人形象地讲,省里在喊,市里在催,乡镇在急,唯一不管,百姓干不?专家在捧,设计在乐,施工在抢,唯一不知,运营在哪?近年来,笔者亲身参与特色小镇建设,经历了所考、所学、所思、所悟的过程,写成文字,以期抛砖引玉。

正确认识特色小镇的“五大关系”

特色小镇建设关系错综复杂,笔者认为首先要正确认识五大关系。

一是特色小镇和房地产的关系。特色小镇建设会带动周边土地等资源的价值有一定程度上升,催生房地产开发,这是共识。但通过房地产去联动特色小镇建设,是本末倒置。

二是特色小镇和PPP的关系。特色小镇是否选择PPP模式,两个因素是必须要考量的。一个是特色小镇的管理者对于PPP的理解与认识程度。PPP的意义在于“风险共担、利益共享”,如果管理者本身对PPP一知半解就动手找企业合作,是非常危险的。另一个最关键的因素是特色小镇的可持续发展。PPP不是“万能钥匙”,是一个发展建设过程中可供选择的工具。控制风险的核心是特色小镇发展的理性选择和可持续发展,这样才不会出现失衡状态。

三是特色小镇和产业的关系。产业是特色小镇的必要条件,但不是充分条件,这是一个简单的逻辑问题,特色小镇的三要素,缺一不可。特色小镇的产业一定是来自自身资源禀赋而合理生长的结果。

四是特色小镇和发展规划的关系。特色小镇需要一份发展规划作为顶层设计,规划不是前沿产业分析,必须能在产业园区里落地。

五是大中小城市与小城镇的关系。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出,“优化城镇规模结构,增强中心城市辐射带动功能,加快发展中小城市,有重点地发展小城镇,促进大中小城市和小城镇协调发展。”这里提到的大中小城市和小城镇是指城镇的大小,城镇大小应包括城镇人口规模与城镇地域规模两个衡量指标,但通常人口规模是衡量城镇规模的决定性指标。

《中华人民共和国城乡规划法》中没有说明城市规模的条款。这也就是说,目前我国尚未从立法的层面对大中小城市和小城镇规模进行定义。2010年发布的《中小城市绿皮书》,对大中小城市提出的划分标准为,市区常住人口50万以下的为小城市。小城镇的人口规模说法不一,大致在20万人口以下,从现实看,镇级人口从几千到几十万不等。

就一个区域而言,“镇”大致有三类:一类是城关镇,是指市县区级政府所在地,不少已析出街道了;一类是建制镇,是指行政体制上的镇;一类是撤制镇,是指在乡镇合并过程中被兼并后的集镇,小城镇建设主要包含了这三类镇的建设。

人口规模和镇域定位不同,决定了小城镇与小城市发展方向质的不同。小城市要求城镇功能、市政设施配套相对齐全,力求完善,小城镇不求“小而全”,而是结合自身资源禀赋和条件,追求个性化。

特色小镇是“小镇+”还是“+小镇”?

2016年国家发改委印发的《加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》,明确了特色小(城)镇分为特色小镇和特色小城镇两类,特色小镇主要指聚焦特色产业和新兴产业,集聚发展要素,不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台;特色小城镇是指以传统行政区划为单元,特色产业鲜明、具有一定人口和经济规模的建制镇。

笔者认为,特色小镇的区域范围较城镇体系背景下的小镇明显缩小,必须要一个主导产业,需要在2-3年内有一定数量的投资额度,吸纳一定数量的产业人口导入,是以“小镇+单个主导产业”的“小镇+”模式,是建制镇下单个“点”上的发展模式,以点来带动建制镇的发展。特色小城镇可以在建制范围内由若干个块状经济区域组成。比如,上海市金山区枫泾镇是拥有91.66平方公里的建制镇,我们正在努力打造若干个基于产业为核心的非建制镇的块状功能区,是以若干个“小镇+特色功能区”所组成的“+小镇”模式,特色小镇与特色小城镇既有交集又有区别。

特色小城镇首先是小镇的基本建设,如医疗、教育、文化等公共服务,以及交通、道路等基础设施,然后才是特色建设,围绕小镇做文章;

特色小镇首先是特色建设,如独特的人文、自然等资源,名企名品等,然后才是小镇建设,围绕特色做文章。

现实中,往往把特色小镇的“小镇+”模式与特色小城镇的“+小镇”模式统称为“特色小镇”,混淆了概念,也模糊了路径。

生产、生活、生态是特色小镇的三个维度空间,不可缺一,这也是把特色小镇区别于产业园区、建制镇、乡村建设、房地产的根本所在。特色小镇是产业空间、生活空间、生态空间融为一体的新型社区空间。

特色小城镇建设的若干认识

认识之一:特色小城镇的建设一定要结合自身资源禀赋和条件特色发展。

打造特色小镇,一定要综合现有资源和条件,作出理性选择,要“量身定制”,切忌“求大求洋”,更忌“东施效颦”,杜绝相互“山寨”。

认识之二:特色小城镇建设要承接大城市的功能转移和功能分工。

要把中心城区、新城和小城镇当作一个整体、一个系统来综合考虑,按照都市圈的功能分工来统筹布局,让他们不再各自独立,而是分工明确、错位发展。

有了功能,才有产业集聚;有了产业集聚,才有人气;有了人气,才有城镇。以日本东京大都市圈为例,各城市之间的分工十分明确。筑波提供人力资源,千叶为原料输入港,横滨专攻对外贸易,东京主营内贸,川崎为企业输送原材料和制成品。这个都市圈内的功能分工均由政府引导推动,其最初目的在于平衡区域间发展,同时缓解东京城市功能过度集中的问题。

就上海而言,若按每个镇容纳10万人口计算,全市100多个乡镇,就可以消化1000多万人口,中心城区、新城的城市承载压力将会大幅度减轻。将特色小镇打造成市中心功能疏解的重要承载地,有利于疏解市中心过于集中的卫生、教育、文化、商业等功能,实现中心城区城市功能的下移。

认识之三:特色小城镇建设一定要有以交通为核心的重大基础设施配套建设。

从国外大都市圈形成的历程看,小城镇发展基本上都是沿着城市轨道交通延伸发展的,建设城际铁路,可以进一步完善上海西南交通格局,有利于中心城区城市功能更加便捷地向远郊辐射,有利于优化城市资源布局,减轻城市压力,达到合理分工、功能互补、协同发展,从而促进大都市整体经济社会的共同繁荣和持续协调发展,推动新型城镇化持续健康发展。

认识之四:特色小城镇的建设一定要联动周边大中小城市与小城镇发展。

我们强调“特色小镇”不能小而全,要特色发展,但对于一个区域来说发展相对“齐而全”,这就需要各相邻之间要互补要联动要错位。破解现行体制下的明“友好”暗“斗争”,在跨行政区内保障各市场要素自由流动,基础性、功能性设施建设统一布局。

认识之五:特色小城镇建设要鼓励和探索社会资本和政府合作区域性PPP开发的模式。

特色小镇建设需要建立有效的资金保障机制,应该重点探索实施基础设施及公共服务领域的PPP模式,鼓励社会资本以特许经营等多种形式参与项目建设和运营。

在PPP合作模式上,采取点面结合、以面带点的推进模式,在单个基础设施项目优先引入PPP模式的同时,根据小城镇建设发展的自身特点,在相应功能区块及产城融合整体开发建设上引入区域性PPP开发模式。

认识之六:特色小城镇建设过程中要因地制宜实施“一镇一策”。

在推进特色小镇建设过程中,要因地制宜地实施“一镇一策”。在实施“一镇一策”过程中,要实现精准施策,应采取自下而上的申报制。

中国有2万多个镇、1.5万多个乡,各个小镇在地理条件、资源条件、经济环境等方面都不尽相同。以上海的100多个镇为例,每一个镇的资源禀赋都不同,各自发展情况也千差万别。自身所处的资源环境条件、所需的资金扶持力度、所求的政策支持保障肯定也是不同的,远郊的镇比近郊的镇更迫切需要建立与中心城之间便捷快速的交通条件,经济薄弱的镇比经济发达镇更迫切需要资金支持。

认识之七:特色小城镇建设要配套推进行政体制改革。

当前小城镇建设多呈现出“小马拉大车”,依靠“小政府”来治理“大城镇”的情况,小城镇的行政体制权限与现实所需不相匹配,需要赋予小城镇与行政职能相对应的建设、发展、治理权限,通过“强镇扩权”,形成与小镇发展相适应、权责一致、运转协调、便民高效的行政管理运行机制。

行政体制改革的核心问题就是,能否“接得牢”,即如何承接的问题;能否“捏得牢”,即如何整合的问题。就“承接”而言存在“供与需”、“人与责”不匹配的困境,就“整合”而言存在“纵向扩权”定位不清晰、“横向接权”权限不稳定的困境,建议赋予小城镇与新型城镇化相对应的建设、发展、治理权限,作为“强镇扩权”的载体,形成与小城镇发展相适应、权责一致、运转协调、便民高效的行政管理体制和运行机制。

认识之八:特色小城镇建设要健全基层社会治理体制。

城镇运行三分靠建设,七分靠管理。小镇管理水平的高低,直接决定城市环境优劣,也决定小镇文明程度的高低。更主要的是小城镇管理一定要发挥市民的主体意识和主体作用,在加强和创新社会管理时,要动员组织群众参与社会建设和管理,凡是群众自己能做好的事情,能管好的事情,一定要交给群众自己去做,自己去管,凡是涉及农民切身利益的具体事务,比如,修路修桥、扶贫救济、征地拆迁,在行政决策时,不但要重视群众的知晓度和参与度,更要重视群众的达成度。在实践中,涉及群众利益的行政决策的本意是好的,但有一些却得不到更好的执行和落实,往往忽视了群众自我管理、自我教育等自身力量的推动。因此,应让群众从管理对象成为管理主体。

(作者系上海市金山区枫泾镇党委书记)


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